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Legislação Educacional

Um passeio pela história

06/03/2008

Christina Lima
Da Tempestade Comunicação


A professora Cristina Helena Almeida de Carvalho estudou a fundo os impactos da Reforma Universitária, durante regime militar que governou o país, na expansão do ensino universitário em instituições privadas no Brasil. Docente da Universidade Presbiteriana Mackenzie, mestre em economia pela Unicamp (Universidade Estadual de Campinas) e doutoranda em economia pela própria instituição do interior paulista, é pesquisadora em financiamento e políticas públicas com ênfase em educação superior. Na sua tese de mestrado, faz um passeio pela história e elenca os mecanismos de incentivo à expansão da educação superior privada e contrapõe essas idéias ao que ocorre na atual conjuntura educacional. Veja entrevista exclusiva à @prender e entenda um pouco do que ocorreu com nossa educação nas últimas quatro décadas.

@prender - Qual era o contexto histórico do período antecedente à Reforma Universitária de 1968? Quais eram as condições políticas, econômicas e educacionais vigentes na época?

Nos anos 1960 havia um debate teórico no Brasil e nos demais países da América Latina sobre os rumos do processo de industrialização e seus resultados para o desenvolvimento econômico e social. O projeto de desenvolvimento envolvia, entre outras questões, a discussão a respeito do papel desempenhado pelo sistema educacional neste processo. O início da década foi marcado por conflitos políticos e militares e a reorganização e bipolarização do poder mundial. O quadro de incerteza e questionamento sobre o futuro do capitalismo conduziu a radicalizações ideológicas e a sensíveis alterações na política externa americana. O contexto geopolítico mundial caracterizava-se pela Guerra Fria, ou seja, o constante confronto político e econômico das duas superpotências que emergiram da Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos e União Soviética, e a busca incessante de aliados e conquistas territoriais por ambos os lados. 

No bojo do novo padrão de relações internacionais, o principal veículo dos fundos e de execução da Aliança para o Progresso foi a AID (Agency for International Development). A USAID, como ficou conhecida a agência americana, tornou-se o principal financiador do Brasil, fornecendo 80% do capital líquido de longo prazo que entrou, entre 1964 e 1967 [Cf. SKIDMORE, 1988]. Esta agência passou a prestar assistência técnica e cooperação financeira em prol da reorganização do sistema educacional brasileiro, por meio de uma série de acordos com o MEC [Ministério da Educação].

Na economia, a nova ordem para os países latinos americanos era a busca do crescimento econômico a qualquer preço. No campo político, o apoio irrestrito e incondicional ao modo de produção e ao estilo de vida capitalista americano. No plano social, a educação tornou-se o fator propulsor indicado para a arrancada rumo ao desenvolvimento e a redução das desigualdades sociais. O Brasil sofreu as conseqüências do reordenamento político, por meio da absorção de novas diretrizes nos campos econômico, político e social.
 
Neste período, duas opções pareciam bem claras para a política externa brasileira: a primeira pressupunha reafirmar os laços de cooperação e interdependência com os Estados Unidos, atrelando a política interna a compromissos externos. Como membro da Aliança para o Progresso, estava colocado ao país o modelo de desenvolvimento econômico em etapas e a Teoria do Capital Humano. Os benefícios internos do desenvolvimento associado seriam a abundante entrada de capitais e a garantia da conservação das elites no poder. 

A via alternativa consistia no rompimento com o padrão de desenvolvimento dependente e em buscar a autonomia com participação popular. Esta atitude era vista como uma ameaça ao capitalismo e certamente sofreria retaliações por parte do governo americano quanto ao ingresso de capital estrangeiro. Este dilema era próprio de um país dependente em busca do desenvolvimento econômico. O contexto geopolítico da guerra fria, as novas relações econômicas e políticas com os Estados Unidos estabelecidas pela Aliança para o Progresso e a necessidade crescente de capital estrangeiro, determinaram a escolha política.

Este período foi marcado por uma intensa e prolongada crise econômica e política. Quanto ao caráter econômico da crise, com o fim do plano de expansão da capacidade produtiva do governo de Juscelino Kubitschek, o país viveu uma fase de recessão e de taxas elevadas de inflação. Quanto ao aspecto político, crises político-institucionais e partidárias assolaram o país. As manifestações mobilizaram as classes populares e as camadas médias, fortalecendo o movimento operário e os trabalhadores rurais, contra a expansão econômica concentradora de renda e a baixa capacidade de emprego e remuneração.

O golpe de estado em 1964 foi corporificado na conservação das elites no poder, especialmente, aquela associada aos interesses do capital multinacional, cujos interesses políticos e econômicos estavam voltados para a reafirmação dos laços de dependência em relação aos Estados Unidos. O primeiro governo militar explicitava o alinhamento ideológico com a "Aliança para o Progresso" e confirmava o compromisso com o discurso anticomunista em nome da segurança nacional.

@prender - De acordo com seu trabalho sobre o processo de expansão do ensino superior privado a partir de 1968, quais foram os principais fatores de estímulo e de sustentação para a Reforma Universitária?

Na educação superior havia crescente assimetria entre a demanda e a oferta de vagas, tornando-se um sério entrave a construção da "grande potência". Os crescimentos demográficos e da população urbana foram fatores de pressão da demanda potencial, enquanto, a pressão por vagas pelos concluintes do ensino de segundo grau, ampliou o contingente de demanda efetiva. Apesar de inúmeras medidas jurídicas e administrativas que alteraram a oferta de vagas no ensino superior ao longo da década de 1960, estas foram insuficientes para a resolução da "crise dos excedentes". Diante da insatisfação da classe média, aliada do governo militar à época do golpe, que vislumbrava a escolaridade formal como veículo de ascensão social, das manifestações públicas do movimento estudantil, adversário ferrenho da política de exceção, e da pressão externa por meio das "recomendações" explícitas da USAID, o governo federal foi impelido a promover a Reforma Universitária.

@prender - Quais eram os principais objetivos da Reforma Universitária? 

A Reforma Universitária de 1968 foi impulsionada por dois objetivos explícitos. O primeiro era ampliar, em termos quantitativos, a parcela da população com grau superior de escolarização, principalmente nas áreas técnicas e tecnológicas, de modo a produzir o "capital humano" necessário para alavancar o desenvolvimento econômico. Desta forma, a reforma educacional deveria ser direcionada, principalmente, para as carreiras funcionais ao mercado de trabalho industrial.   O segundo era resolver a pressão da classe média que buscava o acesso ao sistema de ensino superior. A classe média foi a aliada política do regime militar desde a consolidação do golpe. A manifestação de descontentamento, por parte desta camada social, provocou instabilidade e a aproximou de camadas da oposição política.  As manifestações públicas foram se avolumando em torno dos resultados dos vestibulares que, cada vez mais, produziam um contingente de pleiteantes eliminados combinados a vagas não preenchidas. Concomitantemente, os corpos docente e discente exigiram modificações no sistema de vestibular, bem como a reformulação e a adequação do ensino superior à demanda por trabalho qualificado. 

@prender - Inicialmente, foi levantada a hipótese de que o crescimento do setor privado de ensino superior teria sido impulsionado pelas transferências orçamentárias federais diretas. No entanto, com o progresso do seu trabalho, percebeu-se que a relação entre o papel do estado e o incremento dos estabelecimentos e matrículas particulares estava além deste mecanismo de financiamento. De que se tratava então essa complexa política de incentivo? 

A partir da análise dos dados empíricos, foi possível concluir que não houve uma política direcionada ao incremento na despesa pública federal, concomitantemente, ao processo de Reforma Universitária. Nem mesmo o crescimento da atividade econômica e o controle da inflação impulsionaram o aumento de recursos para a educação e em especial para o ensino superior. O financiamento direto à atividade educacional foi sendo substituído, paulatinamente, por mecanismos indiretos de incentivo. O financiamento pela via orçamentária foi sendo substituído ou complementado por um conjunto de mecanismos sofisticados de incentivo, tais como: a constituição de programas, fundos, incentivos e isenções fiscais. O financiamento indireto, como estratégia de apoio ao ensino privado, seguiu o padrão geral das políticas setoriais implementadas no período pós-golpe. Pode-se concluir que este sistema ocultou a desobrigação do governo federal em sustentar o processo de expansão em suas instituições. Como saída para a crise do sistema, a escolha estabelecida pela Reforma Universitária foi o estímulo financeiro indireto e institucional à iniciativa privada. Na pesquisa, os principais mecanismos direcionados ao sistema privado de ensino foram agrupados da seguinte forma: as transferências orçamentárias; o financiamento indireto por meio da renúncia fiscal; o financiamento vinculado a fundos específicos ou a programas; e, por último, o estímulo de natureza institucional. 

@prender - Em sua dissertação você identifica os principais atores políticos e sociais da Reforma, são eles: os burocratas, os especialistas nacionais e internacionais, os Conselhos de Reitores e Federal de Educação, o IPES (Instituto de Pesquisas e Estudos Sociais), além do movimento estudantil e docente. Qual o principal papel de cada grupo no processo da Reforma Universitária? 

Os atores políticos e sociais influenciaram, com recursos de poder diferenciados, o resultado final da privatização da oferta através de manifestações públicas ou documentais, bem como por meio da pressão política exercida sobre o Parlamento e demais foros decisórios. 

A análise individualizada da atuação no processo de Reforma Universitária permite constatar a assimetria de poder para influenciar nos rumos da reformulação educacional. Os burocratas do Ministério do Planejamento parecem ter conduzido o processo, em cooperação com os especialistas contratados para elaborar as propostas do novo aparato institucional. Aos burocratas do MEC coube apenas o papel secundário de conformidade com os novos rumos da política educacional.  Já o Conselho de Reitores e o Conselho Federal de Educação, apesar de terem participado como membros institucionais dos acordos MEC-USAID, apresentaram uma independência relativa, de parte de seus conselheiros, identificados com os interesses do meio acadêmico. A participação americana na arena decisória representou, no mínimo, o aval e a colaboração ao processo de reestruturação do sistema universitário em curso. Os ideários de racionalidade, de flexibilidade e de modernidade, presentes nas recomendações dos consultores americanos, foram absorvidos por completo no texto final da lei de reforma. O IPES revelou os interesses privatistas no campo educacional, tanto nos cargos de confiança que ocupou como a partir da iniciativa na realização de debates sobre a reforma do ensino superior. Por último, o corpo docente e discente das universidades públicas, sob a esfera da UNE, atores diretamente atingidos pelos resultados desta dinâmica, foram os mais combativos e resistentes às propostas dos demais atores. 

@prender - O tema central de seu estudo pretende responder como se sucedeu o processo de "privatização" do ensino superior, Quais foram, afinal, os instrumentos de política pública que viabilizaram este processo? 

Foi possível verificar que houve diferenças relevantes quanto à efetividade de cada instrumento de política pública no que tange à expansão da educação superior privada. Na primeira fase do processo de expansão [1960/1967], as transferências orçamentárias desempenharam papel fundamental no financiamento da atividade educacional, mas perderam importância a partir das alterações na estrutura de financiamento introduzidas pelo governo militar. A partir daí, a renúncia fiscal [imunidade e isenção tributárias] teve um peso essencial nas três fases posteriores à reforma. Este mecanismo foi aquele que apresentou a maior abrangência temporal e amplitude como medida de política setorial de crescimento intensivo, favorecendo a maior parte das escolas privadas de ensino superior. 

Os fundos e programas estiveram distantes do mesmo alcance, servindo apenas como medidas paliativas. O financiamento por meio do FNDE [Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educação] foi pouco efetivo, devido ao fato de ter sido muito disperso. O Programa de Crédito Educativo e o Programa de Auxílio às Instituições não-Federais, o primeiro com efeitos sobre a demanda efetiva e sobre a redução da inadimplência e desistência e o segundo como incentivo financeiro mais acessível às firmas educacionais, surgiram, apenas, nas fases de desaceleração e crise econômica.
 Por fim, o mecanismo institucional do CFE [Conselho Federal de Educação], que consistia em relaxamento nos critérios para autorizar o funcionamento de cursos e instituições de ensino superior privadas, contribuiu, sobremaneira, para sustentar e conduzir o ritmo do processo de expansão, no que tange aos estabelecimentos. O resultado deste instrumento, contrariando os preceitos de racionalização e produtividade, foi confirmar a trajetória ascendente das matrículas de forma extensiva, localizadas, principalmente, em estabelecimentos isolados. 

@prender - A reforma tinha quatro maneiras de atacar os problemas no ensino superior brasileiro: estimular o crescimento das matrículas nos cursos considerados como produtores de capital humano; foi instituir os cursos profissionalizantes de curta duração; profissionalizar o ensino médio e valorizar a pesquisa acadêmica. Na sua opinião, os objetivos foram alcançados? 

Em primeiro lugar, o incremento de matrículas em estabelecimentos de ensino superior deveria obedecer [como critério de seletividade] as carreiras voltadas à formação profissional. O crescimento de vagas deveria ser concentrado, prioritariamente, nas áreas da saúde, da tecnologia e de formação de professores de ensino médio.  
 Na mesma direção, os cursos profissionais superiores de curta duração, nas escolas técnicas federais, foram criados exclusivamente para atender o mercado de trabalho industrial. Esta medida pretendia diminuir os custos internos da instituição de ensino superior, devido à redução pela metade no tempo de duração dos cursos oferecidos, e, ao mesmo tempo, seria uma maneira de criar capital humano disponível, em menor tempo, às empresas capitalistas.  Esta diferenciação entre cursos proporcionava modificações no status e na qualidade dos cursos oferecidos, promovendo o fenômeno de "fragmentação do grau acadêmico". [Cf. CUNHA, 1985].
 Em terceiro, a profissionalização do ensino médio, cuja lei foi promulgada três anos após a Reforma Universitária, mostrava-se alinhada ao discurso do Capital Humano quanto à prioridade na formação de carreiras técnicas.  Esta medida serviria ainda, como fator de contenção da demanda por ensino superior. O ingresso antecipado de parcela de formados em cursos profissionalizantes no mercado de trabalho e a dificuldade no acesso destes ao ensino superior, em face da insuficiência de conteúdo geral destes cursos vis a vis o requisitado pelos vestibulares, ambos contribuiriam para reduzir o número de pleiteantes aos bancos de terceiro grau.

Por último, a formação de recursos humanos para o crescimento econômico passaria pela valorização da pesquisa acadêmica. A institucionalização do ensino de pós-graduação, bem como o princípio indissociável do ensino e da pesquisa nos estabelecimentos universitários poderiam contribuir para a melhoria da mão de obra qualificada, criando condições internas de absorção e adaptação à tecnologia importada.   Essas medidas implementadas pela Reforma Universitária, apesar de terem surtido, em parte, os efeitos desejados, não foram suficientes. A fim de atender plenamente a demanda reprimida potencial e efetiva, fazia-se necessário o esforço adicional da expansão do sistema pela via privada.

Bibliografia mencionada:
CUNHA, Luiz Antônio. Educação e Desenvolvimento Social no Brasil. 8. ed. Rio de Janeiro: Francisco Alves, 1985.
SKIDMORE, Thomas. Brasil: De Castelo a Tancredo. (1964-1985). 4. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra. 1988.

Foto: reprodução

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